Ya hemos visto qué son los PGE, por qué son importantes, quiénes los deciden y cómo se aprueban pero, dentro de la marabunta de números y partidas que uno se encuentra cuando se enfrenta a ellos, resulta también importante conocer en qué repercuten directa e indirectamente los mismos. Dependiendo de estos niveles de repercusión podremos analizar por un lado las cantidades concretas de recursos que se pretenden destinar a un fin más o menos específico y por otro la visión que un determinado gobierno tiene tanto de las vías de recaudación de ingresos como de los gastos necesarios y los recortes aceptables, o dicho de otra manera, cuál es su política económica. En este apartado nos centraremos en las repercusiones directas relacionadas con el apartado de gastos de los PGE, al ser este el más claro para entender la importancia de las mismas.
Dentro de la estructura principal que tiene el apartado de gastos de los PGE, vemos varios niveles de concreción que van de los más generales, los resúmenes que por lo general suelen llegar hasta los titulares de los medios de comunicación, hasta los más concretos reflejados en los nueve capítulos mencionados en el primer apartado. Esos resúmenes más generales donde se encuentran organizados todos los gastos del Estado y los totales del presupuesto son las conocidas políticas o áreas de gasto. Se dividen en cuatro grande grupos que responden a:
- Servicios Públicos Básicos
- Actuaciones de Protección y Promoción Social (Gasto Social)
- Producción de Bienes Públicos de Carácter Preferente
- Actuaciones de Carácter Económico
Así, en la primera encontraremos el gasto referido a política exterior, defensa o justicia, en la segunda todo lo relacionado con pensiones, fomento del empleo y servicios sociales, la tercera hará referencia a la educación, la cultura y la sanidad y en la cuarta se destinarán las partidas de industria, turismo, agricultura, comercio, infraestructuras, etcétera. Cabe destacar que en este primer macronivel de concreción no existe ningún campo referido específicamente a la cooperación al desarrollo.
El siguiente nivel, dentro de cada una de las secciones dependientes de las áreas de gasto (una de esas secciones será, por ejemplo, el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación), es el referido a los programas. Los ministerios dividen su presupuesto en programas, donde cada programa suele corresponder a una unidad orgánica identificada. Por ejemplo, la cooperación al desarrollo es el programa 143A del Ministerio de Exteriores. Dentro del programa, los gastos se dividen en los nueve capítulos ya explicados, siendo estos el último y más específico nivel de concreción existente dentro de los PGE. Es una división funcional: el capítulo 6 son inversiones de capital (contratos, asistencias técnicas, convenios, etc), el capítulo 7 son ayudas públicas, por ejemplo. Para pasar presupuestos de un programa a otro dentro de un Ministerio se requiere la autorización de Hacienda. Para pasar de un capítulo a otro, existen reglas muy estrictas.
A la luz de lo que acabamos de ver, podríamos afirmar que la repercusión más claramente directa de los PGE recae sobre los distintos programas presupuestarios que cada sección presenta y, dentro de estos, más concretamente sobre los capítulos, mientras que la indirecta vendría a señalar el análisis que de las distintas políticas de gasto, el nivel superior, puede extraerse. Esto tiene una primera implicación clara sobre, por ejemplo, la realidad de la cooperación al desarrollo.
El Ministerio de Asuntos Exteriores tiene identificado, como hemos dicho, el programa presupuestario de cooperación al desarrollo 143A, en el que está incluida la AECID. Este Ministerio gestiona unos 2000 millones de euros que es, aproximadamente, el 50% de la cooperación al desarrollo en nuestro país, según las estadísticas oficiales. En la memoria del programa presupuestario se describen las actuaciones, sin embargo lo que no es posible conocer es lo que realmente va destinado a cooperación, ya que en un presupuesto se incluyen como capítulos tanto los gastos de personal, los de edificios y demás, como los que realmente se destinan. La AOD canalizada por las ONG representa sólo un 14% del presupuesto del MAEC, pero representamos un número de receptores de derechos (beneficiarios) mucho más amplío.
El segundo aporte en cuantía, 25-30%, viene del Ministerio de Economía y Hacienda. Sin embargo, en sus presupuestos no es posible identificar las partidas específicas. Tal vez esto signifique que son aportaciones a organismos internacionales, incluso no sería descartable que se incluyese como cooperación al desarrollo la aportación al FMI. Los otros ministerios tienen menos del 12% y el resto es lo que aportan comunidades autónomas y corporaciones locales. Por lo tanto es muy difícil saber exactamente cuánta ayuda otorga el Estado en sus Presupuestos Generales y, sobretodo, exactamente en qué. Es decir, no hay una estadística que diga: “de los gastos de Exteriores el x% se dedican a personal propio del Ministerio dedicado a cooperación, y x% a mantenimiento de edificios, etc.”
Lo que sí que se puede discriminar, y resulta francamente útil, mediante la repercusión indirecta es dentro de que área de gasto se encuentra la cooperación al desarrollo según los PGE. Hace unos días, el ministro de Asuntos Exteriores justificaba los desmesurados recortes que va a sufrir la cooperación en España afirmando que “recortar en cooperación es una opción extremadamente dolorosa, pero la otra opción, a lo mejor, es recortar pensiones o cerrar ambulatorios“. Sin embargo, cabe destacar que, mientras que las pensiones y los ambulatorios se refieren al área de gasto número 2 (la del gasto social), la cooperación al desarrollo entra dentro de otra política de gasto distinta, la número 1, referida a los servicios públicos básicos. Por tanto, podemos afirmar no sólo que la cooperación al desarrollo no guarda ninguna relación con el gasto social, sino que la comparación del ministro es ciertamente desafortunada y sesgada, ya que el hecho de que se recorte en cooperación al desarrollo no garantiza en ninguna medida que se lo recortado sea destinado a ninguna política de gastos distinta.
Miguel Ángel Vázquez Martín, (Fundación PROCLADE). Grupo de Trabajo de Pobreza Cero.
